坚持人民至上、生命至上，统筹好发展与安全是城市高质量发展的基础保障，也是实现人口规模巨大的现代化的必由之路
人口规模巨大，是中国式现代化的首要特征。而人类的聚集中心、交易中心和活动中心正是城市的本质，根据第七次全国人口普查数据，当前我国有7座常住人口突破1000万的城市进入超大城市行列，其中就包括了广州、深圳。
超大城市具有生产要素高集聚性、高流动性、高异质性、高开放性等特有属性，成为各类传统和非传统安全风险的“高发地”，对城市安全保障能力提出了更高的治理要求。如何统筹城市的发展和安全，是实现人口规模巨大的现代化的必答题。
党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中首次提出建设“韧性城市”，其内涵是指在灾害环境中能够承受、适应和恢复的城市，核心理念突出源头治理、风险防控，被认为是超大城市统筹发展与安全问题的新范式。
人口发展是“国之大者”
人口是理解现代化的一个重要维度，人口的定向聚集与经济产业的良性互动是国民经济社会发展的重要基石，人口发展被认为是“国之大者”。长期以来，超大城市的教育水平、医疗服务和交通便利等组成的城市吸引力，支撑着城市人口规模的持续增加。
人口对城市高质量发展贡献巨大。一是为城市提供充足人力资源供给，降低生产成本，提高城市综合竞争力，推动经济可持续发展。二是高新技术人才的加入推动科学技术的进步，提高劳动生产率，推动传统产业向高新技术产业转变，推动经济高质量发展。三是外来人口的涌入拉动城市消费，推动第三产业发展从而推动城市经济增长。
当前我国超大城市主要以都市圈的核心城市出现，其中7个超大城市处于长三角、京津冀、珠三角、成渝等都市圈。这些地区的国内生产总值约占全国的两成，人口、车辆、建筑与基础设施等高度集中，存量与新增安全风险交织叠加并日趋复杂，一旦发生事故灾害会在城市区域引起一系列极其严重的后果。
城市安全风险源头日益增长聚集。超大城市安全运行面临的重大风险主要存在于四个方面。一是城市人口聚集区的工业企业，如高风险类企业、渣土受纳场、地上地下建设施工项目等。二是人员密集区域，包括人员密集场所、大型群众性活动、高层建筑、“九小”场所等。三是公共设施，包括城市生命线工程、老旧房屋建筑等。四是城区及城镇交界域自然灾害，包括台风、暴雨、地震、森林火灾、地质灾害等。
超大城市安全风险关联性、复杂性显著加大。人口的不断增长使得超大城市存在的巨量多元化要素高度聚集、高频流动，使得各类安全风险激增，新产业、新业态、新领域大量涌现，并呈现出高度的不确定性。由于超大城市的人口聚集区各系统的相互关联、相互依存更加复杂紧密，一旦发生灾害事故，极易通过系统关联蔓延扩大，导致人民群众生命财产的损失也愈发巨大。
韧性城市发展趋势
为了提高城市应对灾害的能力，构建更美好的市民生活质量，国际上一些超特大城市率先开展了韧性城市的探索。纽约市在2012年遭遇飓风“桑迪”袭击后第二年发布了《一个更强大、更具韧性的纽约》行动计划，该计划旨在以提高城市韧性为目标，在公共能源、医疗、通信、交通、公园、水资源等城市基础设施方面加大投入。日本从频繁的地震、海啸、台风等自然灾害中积攒了大量灾害应对实践经验，2014年东京发布的《创造未来—东京都长期战略报告》中提出多项韧性城市建设机制。伦敦市在系统性评估气候变化影响的基础上，从经济、环境、健康和基础设施四个维度出发，2020年出台了《伦敦城市韧性战略》，提出要充分识别城市的主要冲击和长期压力，并站在“韧性的人、韧性的场所、韧性的过程”三个行动维度，提出了具体的计划。
近年来，国内韧性城市建设步伐逐步加快，北京、上海、广州、深圳等地先后提出韧性城市建设目标。北京是全国最早将韧性城市建设目标纳入城市总体规划的城市，2021年10月，北京市委市政府印发《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》，明确提出到2025年建成50个韧性社区、韧性街区或韧性项目，形成可推广、可复制的韧性城市建设典型经验。其中由清华大学公共安全研究院参与的北京市（怀柔）韧性城市示范项目已经落地运营。深圳市先行示范打造防灾减灾“韧性城市”，以升级监测预警体系、综合减灾社区建设、“智慧三防”物联网系统等为抓手，探索超大型城市安全韧性提升的新路径。
构建韧性城市格局
坚持人民至上、生命至上，统筹好发展与安全是城市高质量发展的基础保障，也是实现人口规模巨大的现代化的必由之路。韧性城市既是当前公共安全科学的前沿理念，也已成为许多国际现代化大都市应对突发事件的战略性选择，对于防范化解城市重大风险隐患，提升城市安全运行水平，探索超大型城市安全、高效、智能治理新模式，增强人民幸福感、获得感、安全感有着深远的意义。
规划先行，构建韧性城市格局。制定有韧性的城市战略规划，将健康、安全、韧性、智慧全面纳入城市规划的各领域之中。编制未来防灾减灾总体策略和城市发展空间发展布局结构，将韧性安全城市理念作为指导性原则融入城市经济、社会、文化和生态建设等领域。制定韧性城市规划，从人员韧性、设施韧性、城市管理韧性等维度研究制定规划，引入最新的智能化技术，提出韧性安全发展总体目标与指标体系，发布城市韧性安全战略白皮书。
科技赋能，提升韧性治理能力。搭建“平战结合”的风险防控、研判预警、联动指挥的城市安全运行监测平台，构建城市“安全大脑”。平时对城市高风险的点、线、面进行全方位、立体化的实时监测，掌握重点区域的人流变化等，做到底数清、情况明，同时结合气象数据的短时预测，开展科学的研判分析，对可能发生的态势进行预判，做到准报警和早干预；战时对城市的各类应急物资和保障力量做到随用随到，结合“数字化应急预案”实现各类资源的快速调配、多方协同和高效处置，同时对事故案例进行全流程的追溯管理。
系统思维，补齐“公共安全三角形”短边。“公共安全三角形”模型由中国工程院院士、清华大学公共安全研究院院长范维澄提出，由突发事件、承灾载体和应急管理三部分组成。突发事件通过物质、能量、信息三类要素作用承灾载体，使承灾载体发生本体破坏或功能破坏，因此需要使用应急管理的专业手段进行干预。在韧性城市建设中，该理论同样适用。加大开展安全风险认知宣传教育和应急演练，提高城市人员韧性安全水平；实施全方位城市更新与韧性投资，筑牢城市生命安全防线，增强城市设施安全韧性；树立“安全—发展”并行的治理理念，构建平战结合的综合治理体系，增强城市管理安全韧性。
来源：南方+客户端、2022年第19期《南方》杂志
作者：清华大学深圳国际研究生院 王飞、张伽、李鑫
